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Gestão de Investimentos em RPPS: Passado, Presente e Futuro

Escrito por
Álvaro da Luz


Olá, tudo bem ?

Este é o primeiro artigo de uma série de textos destinados aos gestores de Regimes Próprios de Previdência. Ele inicialmente foi escrito para um livro em 2015 com objetivo de fazer uma revisão histórica sobre a evolução da legislação dos investimentos dos RPPS. Acredito, assim como os historiadores, que não seja possível entender onde estamos e para onde vamos, sem saber de onde viemos. E como estamos vivendo uma série de mudanças importantíssimas na legislação, resolvi compartilhar o artigo com os leitores.

 

Gestão de investimentos em Regimes Próprios de Previdência Social: Passado, Presente e Futuro.

 

Introdução

Os Regimes Próprios de Previdência Social são entidades destinadas a administração dos benefícios previdenciários e de risco dos servidores públicos vinculados ao Ente federativo de origem do Regime Próprio. Sua importância cresceu exponencialmente nos últimos anos, sobretudo pelo montante de recursos administrados, mas também por sua função social em prover aposentadorias e pensões para um grande contingente de servidores públicos estaduais e municipais. O objetivo deste artigo é apresentar uma visão do ponto de vista da gestão de recursos financeiros do RPPS, bem como os desafios que se apresentam no presente e futuro dos Regimes Próprios.

 

Como chegamos até aqui 

Eventos dramáticos costumam mudar a visão do regulador sobre a necessidade de segurança e robustez no arcabouço legal que rege determinados segmentos. Existe um consenso entre os legisladores de que a norma legal evolui por expectativas, e sim porque um evento já ocorreu. Neste sentido, o evento “Banco Santos” foi o divisor de águas para a normatização referente a investimentos dos RPPS.

Todas as aplicações dos RPPS devem seguir as diretrizes definidas por uma Resolução emanada pelo Conselho Monetário Nacional, órgão superior de normatização do sistema financeiro nacional. Uma rápida revisão nas Resoluções anteriores ao evento “Santos” fornece uma boa ideia da simplicidade dos textos. As Resoluções do Conselho Monetário Nacional 2651/1999 e 2652/1999 possuíam quatro e doze artigos respectivamente, contra quinze artigos da norma que as substituiu (Resolução CMN 3244/2004).

Evidentemente que o tamanho de uma norma não basta para definir sua qualidade, mas fornece uma boa ideia de como o regulador, a época, considerava o tema de importância muito menor do que atualmente. E o divisor de águas para esta mudança foi o evento “Banco Santos”, e as perdas dos RPPS resultantes da intervenção e posterior liquidação do Banco.  Assim, a norma precisou evoluir para tentar reduzir o risco de novos eventos deste tipo.

A Resolução 3244 de 28 de outubro de 2004 inaugura uma nova geração em termos de Resoluções do Conselho Monetário Nacional que tratam da aplicação de recursos dos RRPS. Uma das notáveis diferenças é o tratamento da entidade. Nas resoluções 2651/1999 e 2652/1999 a ementa da norma referia-se como a “aplicação dos recursos dos fundos com finalidade previdenciária” ao passo que a ementa da Resolução 3244/2004 já trata da “aplicação dos recursos dos regimes próprios de previdência social”, conferindo mais aderência ao texto da Lei 9717 de 1998, a qual disciplina as regras gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos, e não dos fundos com finalidade previdenciária. Todavia, o ponto mais importante foi a reformulação dos limites atribuídos aos investimentos.

Em linhas gerais a Resolução 3244/2004 colocou os fundos de investimento como o principal veículo de aplicação para os RPPS, conferindo mais segurança e transparência a gestão dos recursos. Adicionalmente, a introdução de controles mais rígidos sobre os ativos e limites globais impostos a participação nos fundos também vieram no sentido de conferir mais robustez ao processo de gestão das entidades.

Em 2007, a norma foi revisada e substituída pela Resolução CMN 3506 de 26 de outubro de 2007.  Esta Resolução procurou não apenas disciplinar sobre limites de alocação em classes de ativos – a qual promoveu alterações consideráveis – mas também sobre a governança do RPPS. Pela primeira vez o texto trouxe referências à obrigatoriedade da elaboração das políticas de investimento, o documento mais importante referente à gestão de investimentos, e de sua submissão ao órgão superior de supervisão e deliberação, neste caso, o Conselho de Administração. Também introduziu a necessidade de publicidade destes documentos para os segurados e pensionistas do RPPS, logo após a aprovação.

Em termos de classes de ativos, além de elevar os limites de aplicações em renda variável, esta introduziu novas classes de risco no arcabouço de investimentos dos Regimes Próprios, tais como os fundos multimercados. Neste caso, o objetivo do regulador era preparar os regimes próprios de previdência para um ambiente onde as taxas de juros tenderiam a valores menores e mais compatíveis com o cenário internacional.

Por fim, esta Resolução trouxe pela primeira vez, a possibilidade de exigência de certificações de conhecimento sobre o funcionamento de produtos financeiros para os gestores dos RPPS. Embora não tenha detalhado a forma deste processo, o aparecimento da exigência no texto permitiu que discussões fossem tratadas no âmbito institucional, a exemplo no CONAPREV (Conselho Nacional de Dirigentes de Regimes Próprios de Previdência Social), sobre como implementar as certificações, as quais, posteriormente foram introduzidas através de portarias emitidas pelo Ministério da Previdência.

Em 2009 a Resolução foi revisada e um novo texto foi publicado em 24 de setembro de 2009. A Resolução CMN 3790/2009 trouxe, talvez, a principal inovação em termos de classe de ativos para os Regimes Próprios de Previdência nos últimos anos: a introdução das aplicações em fundos com índice de referência ao benchmark IMA. O Índice de mercado Anbima é um benchmark teórico que expressa a variação de todos os títulos públicos federais, aceitos para negociação e mercado aberto, e ponderado pela quantidade de títulos existentes no mercado. Na prática, ele expressa a variação da dívida pública mobiliária federal. E como esta dívida é composta de títulos de curto e longo prazo, sua oscilação é bem maior do que, por exemplo, fundos indexados ao CDI, o qual expressa à variação da taxa de juros de um dia.

A explicação por trás desta mudança é simples. Um dos principais sub índices do IMA é IMA B. O IMA-B, ou Índice de Mercado ANBIMA do tipo B,  é o sub índice de mercado apurado pela ANBIMA, constituído pelas Notas do Tesouro Nacional do tipo B, também chamadas NTN-B. A NTN-B é o título público federal referenciado ao IPCA (inflação oficial no Brasil). Assim o IMA-B reflete a rentabilidade de todas as NTNs-B em circulação. O principal diferencial deste título é que ele oferece o retorno em juros reais, isto é, taxa de juros nominal aplicada a um valor corrigido pela inflação, que neste caso é o IPCA. Assim, sua rentabilidade é bastante aderente a meta atuarial dos RPPS.

Não obstante ter ocorrido uma longa discussão sobre se o texto da resolução estava bem escrito ou induzindo a duas interpretações distintas, o efeito prático das alocações dos recursos dos RPPS em fundos de classe IMA, foi a introdução do risco de mercado no segmento de renda fixa. O risco de mercado nada mais é do que a oscilação do preço do ativo, algo bastante comum em investimentos em renda variável, mas até então desconhecido para gestores de recursos nos RPPS no segmento de renda fixa. A variação negativa ocorrida nos fundos de renda fixa em 2010 inseriu a urgência do entendimento do risco e da volatilidade associados ao segmento de renda fixa, o que provocou uma evolução acelerada em termos de conhecimentos técnicos por parte dos gestores dos RPPS.

Em função de toda a discussão sobre a clareza do texto na Resolução 3790/2009, especialmente o artigo 6º.  parágrafo 5º que permitiam duas interpretações distintas sobre o percentual da carteira dos RPPS que deveria ser aplicado em fundos referenciados ao segmento IMA, a Resolução 3790/2009 foi revisada em tempo inferior as duas últimas resoluções. Assim, aproximadamente quatorze meses depois, a Resolução 3922 foi publicada, tornando mais claros os pontos que ficaram pouco entendidos na norma anterior.  De forma geral, a Resolução 3922 procurou evoluir na Governança geral dos investimentos, deixando mais claros os pontos que tratam da exigência de rating e a relação com os prestadores de serviços, notadamente, os Consultores de investimentos, os quais deveriam possuir autorização formal do órgão regulador (Comissão de Valores Mobiliários) para exercício da função junto ao RPPS, além de disciplinar de forma mais clara a relação com a entidade prestadora de serviços de custódia.

 

Os desafios daqui em diante

Os problemas associados à conjuntura econômica do país e a normalização monetária na economia mundial, cedo ou tarde serão superados e os RPPS deverão ter um ambiente mais estável para tomada de decisão em investimentos. E neste ponto que se apresentam os desafios estruturais, isto é, aqueles que necessitam de uma evolução institucional para serem enfrentados. Dentre uma série de pontos que podem ser destacados apresento dois, que julgo serem os principais desafios ao futuro: i) a evolução na Governança dos RPPS e; ii) a conciliação das diferentes demandas associadas à gestão de recursos públicos com foco em previdência.

 i – a evolução da Governança.

Posto que os RPPS sejam partes indissolúveis da administração pública, estes estão sujeitos a nomeações políticas conforme interesse do chefe do poder executivo do Ente a qual o RPPS está vinculado. E esta é uma dificuldade que precisa ser superada. Tanto em termos de qualificação técnica quanto como a visão de que o RPPS é o único órgão da administração pública que não trabalha para a sociedade em geral, e sim para os servidores públicos vinculados ao Ente, a escolha dos dirigentes é de vital importância para a qualidade da administração do RPPS. É muito pouco provável que este tipo de limitação seja imposta por força de legislação ao chefe do poder executivo no Ente, mas já existem movimentos bastante claros em direção a liberdade de escolha dentro de um corpo tecnicamente qualificado para administração do RPPS. Eliminar a influencia política me parece impossível, posto que a própria Constituição trate da existência e forma dos cargos de confiança do chefe do Poder executivo. Mas regras de entrada, sobretudo em termos de qualificação técnica, são urgentes para evolução da Governança dos RPPS.

Ainda em termos de Governança, os RPPS devem se preparar para um novo ambiente relacionado aos investimentos. Em um horizonte de médio prazo estes deverão voltar seu foco de investimentos para o desenvolvimento da economia real.  Os Fundos Imobiliários, Fundos de Participações, Fundos de diretos creditórios e Fundos de renda fixa com foco em crédito privado serão parte importante das carteiras de investimentos dos RPPS. Só que estes veículos de investimentos possuem caraterísticas bastante particulares, e diferentes dos veículos de renda fixa e renda variável o qual usualmente os gestores estão acostumados a lidar. Neste caso, a Governança interna dos RPSS terá que avançar, e muito. O processo de análise de produtos, o entendimento de seus riscos, sua baixa liquidez, e suas idiossincrasias – por exemplo, a curva J associada aos fundos de participações – necessitarão uma maior qualificação dos comitês de investimentos, e, sobretudo, no processo de escolha de seus membros. Uma grande quantidade de RPPS tem mostrado avanços significativos neste processo, inclusive definindo regras para entrada e permanência no comitê de investimentos, mas é necessário que todos os RPPS observem estas experiências e implementem esta evolução de Governança, adaptando-as a sua realidade, o mais rápido possível.

 

ii – conciliação de diferentes objetivos  para administração dos recursos previdenciários. 

O gestor de um RPPS precisa conciliar seus objetivos em um ambiente com três pilares, um tanto quanto distintos. Em primeiro lugar, este precisa manter o equilíbrio atuarial do RPPS. De uma forma simples, as receitas futuras e despesas futuras devem estar equilibradas para que se tenha aquilo que os atuários definem como um equilíbrio atuarial, e, portanto, o RPPS possa fazer frente ao seu objetivo principal, que é o pagamento de benefícios aos seus segurados ao longo do tempo. Mas para isto ele deve cumprir seu objetivo em termos de investimentos financeiros no curto prazo, e isto implica em correr riscos, efetuar investimentos que possuem um prazo longo de maturação, os quais podem, eventualmente, apresentar perdas no curto prazo, decorrentes de risco de mercado ou de más escolhas, algo que só é conhecido a posteriori.  E estes dois objetivos, aparentemente conciliáveis, devem ser alcançados sob as regras da contabilidade e administração pública, onde existem prazos legais para fechamento de balanços e prestação de contas as autoridades legais. A parte complicada é que, por razões técnicas, a contabilidade pública é pouco simpática ao deságio em preços de ativos ou oscilação dos preços resultantes de risco de mercado, algo bastante comum em investimentos financeiros. Adicionalmente, o ano calendário que rege os prazos da contabilidade pública pouco importa para materialização de teses de investimentos.

Em resumo, para alcançar o objetivo atuarial, o gestor do RPPS precisa tomar decisões de investimentos que podem resultar em oscilações dos ativos no curto prazo, ou até perdas em termos de investimentos, e sempre prestando contas destes atos sob a regra de contabilidade pública, o que torna bastante difícil, mas não impossível, um planejamento de longo prazo. Sem ignorar os demais desafios, penso que este é o principal deles. Se esta aparente complicação em termos de conciliação de objetivos for superada, os gestores de RPPS terão a necessária tranquilidade para evoluir em termos de Governança, processo internos, conhecimentos técnicos, e todos os requisitos necessários para uma correta gestão dos investimentos destinados ao pagamento de benefícios previdenciários.

Conclusão

A gestão de recursos nos regimes próprios de previdência social é uma atividade bastante complexa. Ao mesmo tempo em que os gestores estão sujeitos a normatização do Conselho Monetário Nacional, estes precisam tomar decisões de investimentos que envolvem presente e futuro, sob as regras da contabilidade pública e objetivando o equilíbrio atuarial. A tarefa não tem nada de simples, pelo contrário, é um ato complexo que necessita evolução técnica dos gestores e institucional por parte dos segmentos envolvidos no processo. Uma vez superados estes desafios, não tenho dúvidas que os Regimes Próprios de previdência serão uma parte relevante para o financiamento do desenvolvimento da economia brasileira.

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